【解读】《辽宁省烟草专卖行政处罚裁量权基准制度》解读

为规范行使烟草专卖行政处罚裁量权，保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争市场秩序，辽宁省烟草专卖局重新制定了《辽宁省烟草专卖行政处罚裁量权基准制度》，明确了行政处罚裁量权基准的适用原则和裁量规则，细化量化了违法情节和裁量阶次。现就制度作如下解读：

一、制定意义

（一）规范裁量基准是贯彻落实中央决策的重要举措。党的十八届四中全会、十九届四中全会决议明确要求，要建立健全行政处罚裁量权基准制度，规范执法行为。法治中国建设规划、法治政府建设实施纲要也对建立健全裁量基准制度作出了具体规定。

（二）规范裁量基准是保障法律有效实施的客观需要。新修订的行政处罚法规定，行政机关依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。新修订的未成年人保护法赋予烟草行业新的行政处罚权力，需要结合实际进行细化量化，以保证法律有效实施。

（三）规范裁量基准是全面推进依法行政的必然要求。制定裁量规则、细化裁量基准，限缩裁量空间，规范处罚程序，将行政处罚裁量权力装进制度的笼子，坚决防止滥用裁量权力，防治执法权力腐败，避免“合法不合理”“同案不同罚”，提升烟草专卖执法质量效能。

二、制定依据

（一）法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国烟草专卖法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》。

（二）文件依据。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）、《国家烟草专卖局关于贯彻落实国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国烟法〔2022〕127号）、《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）。

三、起草过程

按照国务院办公厅、国家烟草专卖局关于加强行政规范性文件制度和监督管理工作的相关要求， 2022年1月，辽宁省烟草专卖局法规处正式启动了《辽宁省烟草专卖行政处罚裁量权基准制度》的起草工作，先后多次组织部分地市级烟草专卖局法规部门业务骨干人员开展评估论证，并以工作调研、交流研讨等多种形式向多家市、县烟草专卖局法规、专卖部门工作人员征求意见建议。按照《国家烟草专卖局关于贯彻落实国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国烟法〔2022〕127号），结合征求到的多方意见建议，反复几次修改完善制度内容。2022年10月中旬，省局就制度初稿再次征求了沈阳市烟草专卖局、鞍山市烟草专卖局、丹东市烟草专卖局、辽阳市烟草专卖局等几家基层单位的意见建议并形成征求意见稿，于2022年11月18日，分别在省局（公司）内部、外部网站公开征求意见。与此同时，也向国家烟草专卖局法规司征求意见。共征求到意见建议11条。2022年12月初，结合征求到的意见建议进一步修订了相关内容。2022年12月28日，辽宁省烟草专卖局局长办公会议审议通过，并于12月29日正式发布。自2023年1月1日起施行。

四、主要内容

（一）行政处罚裁量权基准制度主要内容。《辽宁省烟草专卖行政处罚裁量权基准制度》包括总则、裁量规则、监督检查、附则，共四章二十七条。

“第一章总则”共有四条（第一条至第四条）：分别明确了制定行政处罚裁量权基准制度的法律法规规章依据，定义了“烟草专卖行政处罚裁量权”，明确了适用范围、适用原则。

“第二章裁量规则”共有十四条（第五条至第十八条）：分别依据行政处罚法规定及烟草专卖执法实践，明确了不予处罚、从轻处罚、减轻处罚、从重处罚的具体适用情形，以及适用从轻、减轻、从重处罚时应履行的程序，应当向当事人做出说明，法规部门应当进行重点审查等。

“第三章监督检查”共有三条（第十九条至第二十一条）：分别规定了执法机构应当严格规范行使行政处罚裁量权，要通过多种形式对执行情况进行监督检查，上级单位有权进行层级监督，以及不规范行使行政处罚裁量权的，应严格追究有关人员的责任等。

“第四章附则”共有六条（第二十二条至第二十七条）：分别明确了各级局应对本制度直接适用，不能直接适用的，市级局可视情况进一步细化量化裁量阶次。遇有特殊情况的，可以在履行相关程序后，由省局对本制度调整适用。此外，明确了“以上”“以下”“不满”“超过”“不超过”等包含的范围，本制度的解释主体、施行日期，以及同时宣布废止现行的行政处罚裁量基准制度等。

（二）行政处罚裁量权基准主要内容。《辽宁省烟草专卖行政处罚裁量基准》共对《烟草专卖法》《未成年人保护法》《烟草专卖法实施条例》《烟草专卖许可证管理办法》规定的20大类具有处罚内容的违法行为，结合专卖执法实际，细化了违法情节，量化了裁量阶次。

第1至15个违法行为，是《烟草专卖法》及其实施条例规定的违法行为，依据案涉金额描述“违法情节”，并分别对应确定3个裁量阶次。

第16、17个违法行为，是《烟草专卖许可证管理办法》规定的违法行为，对不及时办理烟草专卖许可证变更手续、使用涂改、伪造、变造的烟草专卖许可证两个行为，划分违法情节轻重，并分别对应确定了3个裁量阶次。

第18、19、20个违法行为，是《未成年人保护法》规定的违法行为，分别对未在显著位置设置不向未成年人售烟标志、在学校、幼儿园周围设置售烟网点、向未成年人售烟三种违法行为划定违法情节，针对一般情形和加重情形的不同，第18、19个违法行为分别对应确定了4个裁量阶次，对向未成年人售烟违法行为，确定了6个裁量阶次。

（三）“首违不罚”“轻微不罚”事项清单主要内容。根据《行政处罚法》的相关规定，在参照其他省局经验做法的基础上，规定了“首违不罚”的三种情形和“轻微不罚”的一种情形，并明确了法律依据、适用条件和操作规则。