【解读】《云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建设“五个财政”的实施意见》政策解读

近日，云南省人民政府印发了《云南省人民政府关于全面深化财税体制改革加快建设“五个财政”的实施意见》（以下简称《实施意见》），安排布置进一步全面深化财税体制改革，加快建设“五个财政”的具体措施。现就相关内容解读如下。

一、《实施意见》出台的背景和必要性

当前，云南省经济正处于转型升级、爬坡过坎的攻坚期，稳增长与防风险的任务繁重。出台《实施意见》，对推动全省财政平稳运行，实现高质量发展意义重大。

第一，建设“五个财政”是贯彻落实党的二十届三中全会精神、习近平总书记考察云南重要讲话精神以及中央关于深化财税体制改革部署安排的必然要求。习近平总书记指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、实现国家长治久安的制度保障”，强调从国家治理的角度来认识和理解财政。党的二十届三中全会《决定》把深化财税体制改革作为“健全宏观经济治理体系”的重要内容，并从健全预算制度、税收制度、中央和地方财政关系等方面作出细化部署。2024年12月全国财政工作会议，将深化财税体制改革、促进财政科学管理作为重点任务提出。财政部部长蓝佛安调研省财政厅期间，就推进财政科学管理，提升财政治理效能作出专门辅导和布置。云南需要通过全面深化财税体制改革，加快建设“五个财政”，把党中央的决策部署落到实处，服务保障云南高质量跨越式发展。

第二，建设“五个财政”是落实省委部署安排的工作要求。省委十一届六次全会审议通过《中共云南省委贯彻落实〈中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定〉的意见》，将“深化财税金融改革”列为完善经济治理机制，着力提升发展整体效能的重要改革举措，进一步明确细化了我省深化财税体制改革的方向和重点任务。王宁书记、王予波省长高度重视财政工作，多次作出批示，王予波省长多次专题研究财政工作。在2024年全省财政改革发展工作电视电话会议上明确提出，财政工作是全局性工作，财政问题是系统性问题，必须完整准确全面贯彻新发展理念，全面深化财税体制改革，加快建设健康财政、安全财政、发展财政、民生财政、质效财政。2025年2月，省人民政府成立云南省财税体制改革专班，统筹推进新一轮财税体制改革工作。

第三，建设“五个财政”是应对全省财政现实困难的迫切需要。近年来，全省各级各部门深入推进财政管理改革，财政运行总体平稳有序，为全省经济社会发展提供了有力支撑。但财政高质量发展仍然面临一些突出问题。主要表现在：财政收支增速放缓，土地出让收入下降，资源资产贡献偏低，增长动能不足，财政运行紧平衡常态化；化债进入高峰期关键期，基层“三保”压力加大，违规举债等违反财经纪律的情形仍有发生；财政资金对市场经济发展的引导作用和撬动效应发挥不够，资金投向和使用效益还有较大提升空间；财政支持民生改善方面还有短板，公共服务支出绩效仍有待提升；财政资源统筹不够有力，支出结构固化，部分地区理财行为不规范，财政科学管理的意识和手段亟待加强，财政运行风险不容忽视。归结起来，这些都是经济社会发展的问题在财政领域的集中反映，要破解财政发展的现实困难，必须以更大的决心和更实的措施，推动财税体制的深层次变革，推进财政科学管理，优化财政资源配置，防范财政运行风险，提升财政保障能力。

第四，建设“五个财政”是适应经济发展转型的现实需要。近年来，受多方面因素影响，全省政府投资规模增幅放缓、房地产行业持续下行、政府债务偿还处于高峰期，过去投资拉动型、房地产拉动型、债务拉动型的经济增长模式难以为继，全省经济增速放缓。新形势下的经济发展形势发生新的变化，必须深化财税体制改革，加强财政科学管理，进一步推动财政管理更加系统化、精细化、标准化、法治化，以财政高质量发展支撑经济高质量发展。

第五，建设“五个财政”是回应社会民生更高期待的必然选择。习近平总书记强调，人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标。近年来，我省民生支出占比始终保持在七成以上，但随着我国社会主要矛盾变化，公共服务需求持续增加，民生事项供给体系还不成熟，民生保障仍存短板。民生所望是改革所向，财政改革必须始终坚持以人民为中心，聚焦补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，加大财政投入，努力解决好人民群众关心的教育、就业、收入、社保、医疗卫生等问题，将改革红利转化为民生实效，让人民群众共享改革发展成果，有助于增强人民群众的获得感、幸福感与安全感。

二、《实施意见》的总体思路和主要特点

（一）总体思路

《实施意见》坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，从全省大局出发，紧扣“一个跨越”、“三个定位”、“开创发展新局面”这个总纲，锚定“3815”战略发展目标，通过全面深化财税体制改革，持续健全预算制度，扎实推进财政科学管理，夯实基础、防范风险、激发动能、强化保障、提升效能，加快建立健全与中国式现代化云南实践相适应的财税制度，为全省经济社会高质量跨越式发展提供更加坚实的财政保障。

（二）主要特点

《实施意见》深入贯彻习近平总书记关于财税体制改革的重要论述和考察云南重要讲话精神，落实党中央、国务院决策部署和省委工作要求，领会财政部财政科学管理的相关要求，调研借鉴外省改革经验，立足云南省情实际深入剖析管理卡点堵点和问题症结，系统性提出建设“五个财政”的18条改革任务，是全省近年来第一次全方位全链条针对财税体制改革的文件。主要有以下四个方面的特点。

一是突出问题导向。《实施意见》紧扣当前全省财政发展的现实困境、人民群众反映强烈的热点焦点问题、预算管理领域突出问题，如财政收支增长动能不足、基层财政困难持续加深、债务风险累积、财经纪律执行不严、财政资金投向不够精准、财政资金使用效益不高、民生保障还有短板、财政管理存在薄弱环节等，针对性地提出了系列改革举措，以重点突破带动整体推进。

二是突出目标导向。《实施意见》明确提出，到2028年，推动“五个财政”建设取得显著成效，包括：基层财政逐步实现平稳运行，财政状况更加健康稳固；兜牢基层“三保”底线，全面完成一揽子化债方案目标任务，财政安全保障更加坚实有力；财源建设取得新成效，财政对全省高质量发展的支撑作用更加凸显；中央及我省确定的各项民生政策全面落实到位，财政对民生领域保障持续增强；财政统筹调控能力明显提升，财力和支出结构显著优化，财政治理体系和治理能力迈上新台阶。

三是突出务实有效可操作。《实施意见》深入落实“任务项目化、项目清单化、清单责任化”要求，将“五个财政”建设的18条改革任务，细化为多项具体改革措施，提出了具体的工作举措和保障机制，如建立财政承受能力提级评估制度、全口径地方债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制、“三保”清单制度、财力性转移支付稳定增长机制等制度措施，确保各项改革举措能够真正落地生根。

四是突出激励引导。《实施意见》注重发挥财政政策资金激励作用，引导基层政府加强财源建设、规范财政收支、防范化解风险。包括：对高质量发展成效好的地区给予资金奖励，将上划省级的税收增收情况作为激励，对支持化债力度较大的金融机构和化债成效明显、风险管控较好的地区给予激励奖补或政策倾斜等等，更好激发基层财政发展内生动力，鼓励抓财源、防风险，提升财政自给能力，有利于协同推动政策落地，均衡释放改革红利。

三、《实施意见》的基本框架和核心举措

《实施意见》共6个部分，分两大板块。第一部分为第一板块，主要阐述全面深化财税体制改革，加快建设“五个财政”的总体要求和工作目标。第二部分至第六部分为第二板块，分别从健康财政、安全财政、发展财政、民生财政、质效财政五个方面提出18项改革任务，与党中央和省委相关部署一脉相承，为推动全省财政工作高质量发展提供系统性解决方案，为更好发挥财政职能作用提供更加坚实的制度保障。

（一）建设“健康财政”。树牢大财政意识，处理好全局与局部、长远和当前的关系，把财源建设作为重中之重，夯实增收基础、涵养可用财力，推动财政收入规模和质量稳步提升，树牢正确政绩观，坚持实事求是、量力而行，切实规范基层政府支出行为，加强财政承受能力评估和约束，实现经济高质量发展和财政可持续运行的动力循环。核心举措：一是加强和规范收入征管。实现多部门涉税（费）信息共享，加强重点税源管理，深化非税收入收缴改革，有效防范非税收入征收风险。二是深挖国有资源资产潜力。树牢“大国资”理念，全面清理、摸排、盘活各级拥有的资源资产资金，做好确认、确权、确值，推动“三资”转化，带动扩大有效投资。科学合理设立特许经营权，规范特许经营权出让，探索资源资产分类收储、多元投入、收入共享机制。三是有力提升国资国企贡献度。深化国资国企改革，完善财政支持国有企业发展资本进入机制，强化业绩考核与薪酬挂钩，强化国有资本经营收益收取，探索推动国有企业使用资本公积金弥补历史亏损。四是增强财政可持续性。将“量入为出”作为政府治理的基本原则，建立财政承受能力提级评估制度，加强政府投资年度计划与财政预算的衔接，防止低效无效投资，科学处置“半拉子工程”、已建未用项目，新增财政资源优先用于撬动存量项目。

（二）建设“安全财政”。更好统筹高质量发展和高水平安全，树牢“欠债还钱”“新官要理旧账”和“从严治财”的意识，增强底线思维，把握好权和责、快和稳、防和灭的关系，完善全链条债务管理机制和政府投融资体制，规范举债融资渠道，防止新增隐性债务，统筹缓解基层财政困难，扛牢基层“三保”责任，加强财政管理监督，维护财经秩序，推动财政平稳运行、更加安全。核心举措：一是标本兼治防范债务风险。建立全口径债务监测监管体系和防范化解隐性债务风险长效机制，统筹各类资金资源资产，用好用足增量政策，全力化解隐性债务，管控国有企业负债，推进平台转型，有效解决政府拖欠账款问题。防范金融风险向财政传导。分类处置存量PPP项目，规范实施政府和社会资本合作新机制。对支持化债力度大的金融机构和化债成效好的地区给予激励。二是兜牢“三保”底线。健全分级责任体系和清单制度。建立财力性转移支付稳定增长机制并向困难地区倾斜，提升监管信息化水平。加强对县级财政运行监测。三是严肃财经纪律。健全完善财会监督体系和工作机制，强化监督成果运用。强化财政暂付款管理，分类解决拖欠专项资金问题。加强对突出问题的通报约谈和追责问责。

（三）建设“发展财政”。遵循市场规律，树牢长远眼光，正确处理政府和市场的关系，明晰政府作用边界，更好发挥市场机制作用，健全“集中财力办大事”支出保障机制，完善和创新财政投入方式，切实提升财政资金投向精准度、使用集中度、效益发挥度，充分发挥引导撬动“乘数”效应，以财政精准支持助推经济发展提速提质。核心举措：一是大力推动财源建设。注重产业培育、招商引资等环节中的财源培育，研究同新业态相适应的地方税费制度，给予州（市）高质量发展转移支付激励，调整完善省级税收增量留用政策。二是完善财政资金支持产业发展机制。构建产业基金三级架构运作体系，归并促发展类专项资金，聚焦重大战略任务，将企业预计税收贡献作为省级招商引资专项资金分配因素。规范税收优惠政策。三是支持重点领域高质量发展。统筹财力积极支持衔接推进乡村振兴，健全融资担保体系，支持文旅发展，推进科技成果转化应用，建立产值、税收等利益共享机制。大力推进城市更新和新型城镇化建设，高质量建设中国（云南）自贸试验区，持续加强生态文明建设，加强边疆民族地区治理。

（四）建设“民生财政”。坚持以人民为中心的思想，正确处理效率与公平的关系，推动政策向民生聚焦、财力向民生倾斜、服务向民生覆盖，加快完善基本公共服务制度体系，推进普惠性、基础性、兜底性民生建设，把保障和改善民生建立在经济发展和财力可持续的基础上。核心举措：一是科学制定民生政策。加强民生政策事前论证和风险评估，控制在财政承受范围以内。对政策提标扩面进行提级评估，对保障范围和标准超财政承受能力的进行预警和监控，对过高承诺、过度保障的存量政策相应进行调整完善。二是增强基本民生财力保障。清晰界定基本民生支出分担比例，各级财政按比例足额保障落实，加强对县级“三保”预算的审核，做好平台类国企改革转型中相关支出的接续管理。三是加大重点领域民生投入。用好税费减免、就业创业补贴等政策支持重点群体就业创业，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，推进健康云南建设，落实社会保障制度，落实关爱“一老一小”政策，深化强边固防，建设平安云南。

（五）建设“质效财政”。树牢“先谋事、后排钱”“小钱小气，大钱大方”和“把每一分钱花出最大效益”的意识，科学合理统筹财政资源，打破支出结构僵化固化格局，坚持项目化、产业化、市场化和高质量导向，切实提升财政治理效能和财政资金使用质效。核心举措：一是深化零基预算改革。全面取消预算安排和资金分配基数，以零为基点编制预算。建立重点保障事项清单，加强基本支出标准化动态管理，严格落实党政机关厉行节约反对浪费条例和过紧日子要求，评估过紧日子落实情况并与预算挂钩。二是加强各类资金统筹。加大全口径预算统筹，统一预算分配权，取消以收定支和重点支出挂钩规定，优先使用各类存量和专项资金，清理收回结转资金并将执行进度与预算安排挂钩。三是强化预算绩效管理。开展政策、项目、资金周期性评估，开展政府收入绩效管理试点，探索跨部门、跨级次、跨项目政策评价。四是深化政府间财政关系改革。规范省以下财政事权与支出责任，减少委托各地代行的省级财政事权。行业主管部门出台涉及财政减收增支政策应当征得财政部门同意。优化收入划分和共享税分享比例，完善留抵退税负担机制。五是加力数字财政改革。依托预算管理一体化系统整合专项业务系统，加快财政高质量数据集建设，健全完善信息化监管平台，推进人工智能技术应用，提升财政管理智能化水平。

四、《实施意见》落实的保障措施

一是发挥省财税体制改革专班的作用。紧盯建设“五个财政”目标任务，完善工作机制，加强统筹协调和跟踪调度，形成高位推动“五个财政”建设的工作合力，研究解决改革中的重大事项，确保改革工作顺利实施。

二是落实“任务项目化、项目清单化、清单责任化”要求。《实施意见》将各项重点改革任务分解到省级各部门和各州（市）人民政府，在总的改革框架下明确了各项改革任务实施主体和工作责任，有利于进一步细化改革的目标路径和成果形式，定期对账，逐项销号，对标对表推动各项改革举措精准落地见效。

三是构建“五个财政”建设评估激励机制。对各地推进“五个财政”建设进行跟踪评估，对“五个财政”建设成效突出的地区给予激励支持。

五、总结与展望

《实施意见》是云南省财税体制改革的一项重要基础性制度。通过全面推进“五个财政”建设，云南省将扎实推进财政科学管理，夯实基础、防范风险、激发动能、强化保障、提升效能，加快建立健全与中国式现代化云南实践相适应的财税制度，为全省经济社会高质量跨越式发展提供坚实的财政保障。随着各项改革措施的落地实施，云南省财政管理水平将不断提升，财政在推动经济社会发展中的作用将更加凸显。